11月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2022年1月1日起施行?！掇k法》包括明確制度內(nèi)涵和適用原則、規(guī)定適用的具體流程、適用情形等五大方面，將行政和解方式制度化。同日，證監(jiān)會(huì)起草制定了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》及其說(shuō)明，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

行政和解方式制度化

《辦法》標(biāo)志著我國(guó)證券期貨領(lǐng)域行政和解方式制度化。

具體來(lái)看，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是指國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。

《辦法》主要有以下五個(gè)方面，一是明確證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的內(nèi)涵和適用原則;二是規(guī)定適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的基本流程，包括申請(qǐng)、受理、協(xié)商、確定承諾金數(shù)額并簽署承諾認(rèn)可協(xié)議、履行承諾認(rèn)可協(xié)議、中止調(diào)查以及終止調(diào)查等;三是明確不適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形;四是明確承諾金的使用和管理方式;五是明確監(jiān)督制約機(jī)制。

據(jù)了解，2015年證監(jiān)會(huì)開(kāi)始在證券期貨領(lǐng)域開(kāi)展行政和解試點(diǎn)，并印發(fā)了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。此后，證監(jiān)會(huì)采用行政和解方式處理了一些疑難復(fù)雜案件，對(duì)及時(shí)賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效能、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序發(fā)揮了積極作用，市場(chǎng)總體認(rèn)可。

《辦法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)形式對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作了規(guī)定。《辦法》通過(guò)明確基本流程、嚴(yán)格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)規(guī)范行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的實(shí)施，確保制度公開(kāi)公平公正實(shí)施，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效能、防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

證監(jiān)會(huì)表示，下一步，證監(jiān)會(huì)將加快推進(jìn)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》等相關(guān)配套制度的制定工作，會(huì)同財(cái)政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化具體操作實(shí)施要求，更好落實(shí)《證券法》要求和確?！掇k法》落地實(shí)施。

證監(jiān)會(huì)將嚴(yán)格落實(shí)“零容忍”要求，加大對(duì)資本市場(chǎng)違法行為執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，貫徹落實(shí)《辦法》規(guī)定，及時(shí)回應(yīng)解決證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)公開(kāi)、公平、公正的資本市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

為投資者提供救濟(jì)新途徑

《辦法》的出臺(tái)及規(guī)定的起草，為投資者提供了救濟(jì)的新途徑。

在答記者問(wèn)中，司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人表示，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠及時(shí)賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權(quán)利，充分尊重投資者對(duì)救濟(jì)渠道的選擇權(quán)。《辦法》規(guī)定，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償，也可以通過(guò)依法對(duì)當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償;投資者已通過(guò)其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當(dāng)事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規(guī)定向承諾金管理機(jī)構(gòu)提出賠償申請(qǐng)，經(jīng)承諾金管理機(jī)構(gòu)審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。

證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有利于及時(shí)賠償投資者損失，增強(qiáng)其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒(méi)款直接上繳國(guó)庫(kù)，而受到損失的投資者通過(guò)民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時(shí)有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。

此外，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度還可以有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場(chǎng)執(zhí)法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾。同時(shí)，該制度可以切實(shí)提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有涉嫌違法當(dāng)事人履行意愿強(qiáng)、履行速度快等優(yōu)勢(shì)，且國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒(méi)款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)帲瑥亩咨苹馍鐣?huì)矛盾，及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定預(yù)期。

浙江信專律師事務(wù)所律師婁霄云表示，根據(jù)該制度，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，更有利于投資者進(jìn)行救濟(jì)。承諾金制度相當(dāng)于不用起訴，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和承諾金管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)司法解釋和證券法簡(jiǎn)易認(rèn)定投資者賠付標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算應(yīng)當(dāng)交納的承諾金比例，簡(jiǎn)化了投資者證券索賠的維權(quán)成本和時(shí)間?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，該制度將進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

保護(hù)當(dāng)事人自身合法權(quán)益

證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在最大限度保護(hù)投資者合法權(quán)益的同時(shí)，也保護(hù)了當(dāng)事人自身合法權(quán)益。

《辦法》通過(guò)嚴(yán)格規(guī)定國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的行為規(guī)范，保障當(dāng)事人權(quán)益。一是明確國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查法律文書(shū)中告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。二是提高行政執(zhí)法效率，壓縮國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)工作時(shí)限，規(guī)定其在20個(gè)工作日內(nèi)作出是否受理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾決定，與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限為6個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月。三是對(duì)于不予受理的案件，要求國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)書(shū)面通知當(dāng)事人并說(shuō)明理由;要求國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在決定終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾前聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。四是加強(qiáng)對(duì)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制約、外部制衡和社會(huì)監(jiān)督，細(xì)化回避等程序規(guī)定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。五是規(guī)定當(dāng)事人在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述只能用于實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，以解除當(dāng)事人后顧之憂。

婁霄云表示，從當(dāng)事人角度來(lái)看，該制度可以挽救一些輕微違法的上市公司因?yàn)樾姓幜P，導(dǎo)致融資受阻，銀行抽貸情況的發(fā)行。

不過(guò)，證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是貫徹落實(shí)資本市場(chǎng)違法活動(dòng)“零容忍”要求的具體舉措，而非當(dāng)事人“花錢買平安”。

《辦法》貫徹落實(shí)規(guī)定當(dāng)事人承諾具有嚴(yán)格適用條件，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。同時(shí)，承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒(méi)收違法所得的金額以及投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒(méi)款數(shù)額。此外，除要求當(dāng)事人交納承諾金外，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還可以要求當(dāng)事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動(dòng)調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，是堅(jiān)持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”。(記者 董亮 丁寧)