“河長(zhǎng)制”因其獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)和顯著的治理成效，成為中國(guó)水環(huán)境治理的典型制度創(chuàng)新。不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都認(rèn)為河長(zhǎng)制抓住了水環(huán)境治理的“牛鼻子”，是應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)行之有效的治道變革。但也有學(xué)者認(rèn)為，河長(zhǎng)制存在短期效應(yīng)等問題，并未扭轉(zhuǎn)跨界污染會(huì)伴生搭便車問題的本質(zhì)，依然容易陷入環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境。因此，如何實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”到“河長(zhǎng)治”，成為中國(guó)生態(tài)文明轉(zhuǎn)型需要解決的重大議題。

(資料圖片)

全球環(huán)境變化對(duì)于人類社會(huì)是一個(gè)亟待解決的時(shí)代課題，事關(guān)人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和代際福祉。[1]黨的二十大報(bào)告指出：中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨?！昂娱L(zhǎng)制”因其獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)和顯著的治理成效，成為中國(guó)水環(huán)境治理的典型制度創(chuàng)新。不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都認(rèn)為河長(zhǎng)制抓住了水環(huán)境治理的“牛鼻子”，是應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)行之有效的治道變革。[2]但也有學(xué)者認(rèn)為，河長(zhǎng)制存在短期效應(yīng)等問題，并未扭轉(zhuǎn)跨界污染會(huì)伴生搭便車問題的本質(zhì)，[3]依然容易陷入環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境。因此，如何實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”到“河長(zhǎng)治”，成為中國(guó)生態(tài)文明轉(zhuǎn)型需要解決的重大議題。

環(huán)境治理是一個(gè)典型的公地問題，具有整體的難以排他性和環(huán)境容量的可分割性，可以視為公共池塘資源。[4]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾？奧斯特羅姆教授認(rèn)為要破解公共池塘資源治理的集體行動(dòng)困境，需要解決三個(gè)核心問題：新制度供給問題、可信性承諾問題和相互監(jiān)督問題。[5]這一理論框架逐漸超越了公共池塘資源自主治理范疇，成為探討人類集體行動(dòng)困境的一般性理論視角，并被廣泛用于全球環(huán)境治理研究之中。[6][7][8]基于此，本文借助集體行動(dòng)理論框架，結(jié)合筆者在華北S市和西南K市的實(shí)地調(diào)研，以此來分析河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理的制度困境和優(yōu)化路徑。

01河長(zhǎng)制的實(shí)施情況

河長(zhǎng)制，即由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)綜合管理、統(tǒng)籌實(shí)施轄區(qū)內(nèi)所屬的河湖保護(hù)與治理工作，并納入其年度績(jī)效考核的水環(huán)境治理制度。筆者分別對(duì)河北S市、云南K市兩地河長(zhǎng)制的運(yùn)行情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。兩市都是最先實(shí)施“河長(zhǎng)制”的地區(qū)，對(duì)于河長(zhǎng)制研究有著重要的思考價(jià)值。

（一）河長(zhǎng)制的制度建設(shè)情況

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，標(biāo)志著河長(zhǎng)制從地方探索轉(zhuǎn)向全國(guó)推廣。從各地的政策方案看，“黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是河長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)的核心，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起河長(zhǎng)制的制度架構(gòu)體系。

1.建立了全覆蓋的河長(zhǎng)制制度體系。2018年2月，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)出臺(tái)了河長(zhǎng)制實(shí)施辦法，逐步建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)制度體系，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)責(zé)任全覆蓋。截至2021年12月，全國(guó)共有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)30萬名，村級(jí)河湖長(zhǎng)（含巡河員、護(hù)河員）超90萬名，四級(jí)河湖長(zhǎng)年均巡查河湖700萬人次， 形成了河湖管理的強(qiáng)大合力。

2.建立了層級(jí)式的河長(zhǎng)制架構(gòu)體系。在各個(gè)地區(qū)，基本建立了省-市-縣-鄉(xiāng)-村五級(jí)（或省-市-縣-鄉(xiāng)四級(jí)）河長(zhǎng)體系，一般由本地的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長(zhǎng)，同級(jí)黨政分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任相應(yīng)河段的河長(zhǎng)（部分地區(qū)也將同級(jí)人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)納入河長(zhǎng)制制度體系，例如筆者調(diào)研的云南?。?。河長(zhǎng)是河湖治理和保護(hù)的第一責(zé)任人，各級(jí)河長(zhǎng)按照省級(jí)管總、市縣鄉(xiāng)分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理保護(hù)工作。通過這樣層級(jí)制的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建起以河長(zhǎng)為中心的治水制度體系。

3.建立了適應(yīng)性的河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制。各地圍繞河長(zhǎng)制的實(shí)施，都建立了富有地方特色的運(yùn)行機(jī)制。例如S市的“流域生態(tài)補(bǔ)償制度”、K市的“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”等區(qū)域內(nèi)機(jī)制，以及河長(zhǎng)專題協(xié)調(diào)會(huì)、河長(zhǎng)辦聯(lián)席會(huì)議等跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。從具體的河長(zhǎng)制運(yùn)行過程總結(jié)來看，河長(zhǎng)制運(yùn)行主要包括問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、問題反饋機(jī)制、問題解決機(jī)制、檢查考核機(jī)制等，建立全閉環(huán)的制度鏈條，強(qiáng)化治水責(zé)任落實(shí)。其中“黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制的核心，具有三個(gè)維度的制度意涵：一是黨政同責(zé)，確立制度權(quán)威；二是首長(zhǎng)總領(lǐng)，統(tǒng)籌解決治水問題；三是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，治水成效與政績(jī)考核掛鉤。

（二）河長(zhǎng)制的制度運(yùn)行情況

河長(zhǎng)制建立以后，在水環(huán)境治理中取得了初步成效。有學(xué)者對(duì)2004-2016年497個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)和150個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)所在地級(jí)市推行河長(zhǎng)制進(jìn)行了政策評(píng)估，發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)制達(dá)到了初步的水污染治理效果。[9]也有學(xué)者基于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶河長(zhǎng)制政策的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證檢驗(yàn)了河長(zhǎng)制的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙重紅利效應(yīng)。[10]總體來看，在各地推行河長(zhǎng)制后，全國(guó)的河湖保護(hù)與治理工作取得顯著成效，生態(tài)環(huán)境較以往有明顯改善，取得了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三方面進(jìn)展。

以筆者調(diào)研的S市為例，2008年為解決河流域嚴(yán)重水污染，S市迅速推行河（湖）長(zhǎng)制，采取“一河一策”的方法，對(duì)不能完成治理任務(wù)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“一票否決制”。在河長(zhǎng)制的強(qiáng)力推動(dòng)下，S市境內(nèi)河流COD濃度①？年均值總體呈下降趨勢(shì)。截止到2015年，當(dāng)?shù)睾恿饔虻腃OD年均值相較于2008年同比下降了48.36%，逐步恢復(fù)了該河段水域面積和生態(tài)原貌，極大降低了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和民眾生產(chǎn)生活用水成本。而滇池所在的K市，雖然在1980年代末便通過了《滇池保護(hù)條例》，但多年來滇池治污仍未有較大改觀。自2008年K市全面推行河長(zhǎng)制后，滇池污染程度逐漸減輕，水體修復(fù)改善成果顯著，有力助推了當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制在地方實(shí)踐中仍面臨一系列問題，導(dǎo)致其長(zhǎng)效治理效果不彰。例如S市和K市雖然作為最早一批推行河長(zhǎng)制的城市，建立起了較為完備的河長(zhǎng)制制度體系，但由于河長(zhǎng)制考核制度不夠完備、各級(jí)河長(zhǎng)分工制度不夠清晰、跨地域跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作不暢等原因，兩市河湖治理成效經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)。最為典型的是，兩市分別在2018年和2021年因水環(huán)境治理問題受到了中央環(huán)保督察部門的點(diǎn)名批評(píng)，引發(fā)了公眾對(duì)其河長(zhǎng)制實(shí)施效力的質(zhì)疑。因此，必須認(rèn)真剖析這些問題背后反映的制度困境，才能找到針對(duì)性的解決之道。

02河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理制度困境分析

借助奧斯特羅姆教授的集體行動(dòng)理論，本文所指的河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理的制度困境，具體表現(xiàn)為新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督三個(gè)關(guān)鍵問題未能有效解決，從而導(dǎo)致河長(zhǎng)制運(yùn)行中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性難題。

（一）新制度供給之困：短期治理與長(zhǎng)效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)換困境

新制度供給是解決集體行動(dòng)面臨的第一個(gè)難題，它為合作博弈中的行動(dòng)者提供了一套正式和非正式的規(guī)范，能夠保證合作博弈中互利結(jié)局的實(shí)現(xiàn)。因此，在解決環(huán)境治理問題中，新制度的供給發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。尤其是在一個(gè)日益復(fù)雜、相互聯(lián)系和快速變化的世界中，實(shí)現(xiàn)制度供給與變革是一系列環(huán)境治理問題的核心。如果不能就復(fù)雜性制度安排建立共識(shí)，那就難以組織集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效益。河長(zhǎng)制由于制度安排仍存在缺陷，“短期效應(yīng)”和“路徑依賴”問題阻礙了“河長(zhǎng)制”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一方面，法治化制度供給不足導(dǎo)致河長(zhǎng)制短期效應(yīng)放大。河長(zhǎng)制并非正式的成文法律，而是根據(jù)我國(guó)水環(huán)境治理形勢(shì)和中央環(huán)保目標(biāo)建立起來的政策方案。雖然河長(zhǎng)制短期治水成效顯著，但法律效力不足影響了河長(zhǎng)制運(yùn)行的長(zhǎng)期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。河長(zhǎng)辦作為臨時(shí)性辦公機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)部門和區(qū)域間合作治理方面仍然力有不逮。例如，自2008年全市推行河長(zhǎng)制后，當(dāng)?shù)厮Y源污染治理成效顯著。但是在2011年底該地政策重心的調(diào)整后，污染問題又逐漸加重。在中央環(huán)保部門舉行的2013年和2014年“重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)”考核中，該地均未能通過。

另一方面，制度供給路徑依賴導(dǎo)致“某長(zhǎng)制”泛化效應(yīng)擴(kuò)散。河長(zhǎng)制顯著的治理成效和政績(jī)掛鉤的制度設(shè)計(jì)，促使“治污先治人，治人先治官”的治理理念成為地方政府的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。此后，湖長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制等各種各樣的“某長(zhǎng)制”紛紛出現(xiàn)，由此形成了深度的路徑依賴。這樣的“制度創(chuàng)新”逐漸向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)散，以此作為地方政府追求發(fā)展和治理政績(jī)的重要抓手。其導(dǎo)致的結(jié)果是讓基層干部“身兼數(shù)長(zhǎng)”，時(shí)常因各種任務(wù)“打架”而不堪重負(fù)。由于環(huán)境治理是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，需要有一定的知識(shí)、信息和能力，“某長(zhǎng)制”雖然短期成效明顯，但長(zhǎng)期來看卻壓縮了其他行之有效的制度創(chuàng)新的發(fā)展空間，不利于治理體系的充實(shí)和完善。

（二）可信承諾之困：跨域合作與制度安排的約束困境

一組行動(dòng)者要組織起來實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效益時(shí)，要解決的第二個(gè)問題便是可信承諾，這是制度有效運(yùn)行的必要條件?？尚懦兄Z是指行動(dòng)者同意遵守所達(dá)成的制度安排，需要滿足兩個(gè)基本條件：一是大多數(shù)處境相同的行動(dòng)者做出同樣的承諾，二是采取這一策略的長(zhǎng)期凈收益大于短期策略的凈收益。在面臨環(huán)境治理這種“公地”問題，由于環(huán)境問題的自身特征和地方政府的“理性驅(qū)動(dòng)”，即使行動(dòng)者在初期選擇遵守大多數(shù)行動(dòng)者所提出的制度安排，但是當(dāng)可信承諾不能滿足主要行動(dòng)者訴求時(shí)，規(guī)則就會(huì)被打破。

首先，水資源具有明顯的公共性和外部性，較長(zhǎng)的河長(zhǎng)制鏈條加劇了協(xié)同困境。在生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的背景下，過去依賴資源高投入催生發(fā)展高速度的方式已不可持續(xù)，但水資源保護(hù)的生態(tài)效益不能得到及時(shí)且合理折現(xiàn)的情況下，部分主體有時(shí)就難以約束自己的有限理性行為。而河長(zhǎng)制以河湖的邊界劃分治水責(zé)任，分屬上下游的地區(qū)對(duì)于治水目標(biāo)和時(shí)限要求不盡相同，上下游經(jīng)濟(jì)形態(tài)的差異造成上游對(duì)下游水質(zhì)影響程度難以具體量化。即使在河長(zhǎng)制的壓力下，同一河流沿岸城市就治水問題暫時(shí)達(dá)成一致，但在有些情況下上游城市為了工農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和治水任務(wù)達(dá)標(biāo)，有破壞原有的合作承諾的動(dòng)機(jī)，從而損害了整條流域的治理績(jī)效改善。特別是上下游城市間實(shí)力地位不對(duì)等時(shí)，下游地區(qū)得到補(bǔ)償?shù)碾y度更大。例如，S市既是省會(huì)城市又處于某河水系上游，選擇將某河水系S市區(qū)段以截留方式進(jìn)行重點(diǎn)綜合治理，下游常常面臨無水可治的局面。

其次，河長(zhǎng)制將治水責(zé)任與考核績(jī)效掛鉤的制度設(shè)計(jì)，增加了跨域治理行動(dòng)主體間的合作難度。由于不同的河流甚至同一河流的不同河段由不同的河長(zhǎng)擔(dān)任，有時(shí)個(gè)別河長(zhǎng)為了自己的績(jī)效考核，會(huì)先考慮自己負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的治理情況，“以鄰為壑”的現(xiàn)象隨之發(fā)生。近年來，總體風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下不確定性逐漸增加，管理者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，[11]進(jìn)一步降低了區(qū)域間的環(huán)境治理合作動(dòng)機(jī)。同時(shí)，環(huán)境治理需要消耗大量的財(cái)政行政資源，很多時(shí)候在沒有明顯改善環(huán)境質(zhì)量的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)，降低了地方政府官員的經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)。[12][13]盡管有跨域間的合作治理機(jī)制，但其約束效力未能有效發(fā)揮。

（三）相互監(jiān)督之困：邊界模糊與信息不對(duì)稱的疊加困境

奧斯特羅姆的集體行動(dòng)理論認(rèn)為，沒有監(jiān)督，不可能有可信承諾；沒有可信承諾，就沒有提出新制度規(guī)則的理由。[14]從這個(gè)意義上來說，監(jiān)督是可信承諾得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。成功的治理規(guī)則，既會(huì)增強(qiáng)組織成員相互監(jiān)督的積極性，又能夠降低監(jiān)督成本。[15]在具體實(shí)踐中，監(jiān)督有著一系列必備的要素和條件，包括清晰界定公共物品及其使用邊界，有效輸送和傳遞信息等。

首先，河流的邊界模糊容易導(dǎo)致監(jiān)督失準(zhǔn)。在各地的河長(zhǎng)制實(shí)踐中，普遍將河流流入和流出污染程度的差異作為考核標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量河長(zhǎng)制的治污績(jī)效。這一機(jī)制看似合理有效，但實(shí)踐中存在諸多困難。環(huán)境治理目標(biāo)的考核不似經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有著清楚的參數(shù)與邊界，河流的不規(guī)整性導(dǎo)致邊界界定較為困難。此外，由于河流具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，同一河流在不同時(shí)間點(diǎn)或不同地域檢測(cè)的污染物濃度也會(huì)存在差異，河流上下游不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)也會(huì)影響水體污染的程度。河流模糊的邊界導(dǎo)致責(zé)任難以清楚劃定，既制約了河長(zhǎng)制剛性監(jiān)督的效力，也削弱了公眾監(jiān)督的信息基礎(chǔ)。例如，K市的水流經(jīng)區(qū)域眾多，邊界較難劃定清楚，而其又處于磷礦區(qū)，地表降水會(huì)攜帶大量磷元素進(jìn)入河道，加劇水體的富營(yíng)養(yǎng)化，增加了監(jiān)督考核的難度。

其次，信息不對(duì)稱導(dǎo)致河長(zhǎng)制監(jiān)督機(jī)制在一定程度流于形式。河長(zhǎng)制監(jiān)督機(jī)制的核心在于解決“怎么監(jiān)督、誰(shuí)來監(jiān)督、如何追究責(zé)任”三個(gè)關(guān)鍵性問題，基礎(chǔ)在于準(zhǔn)確的考核信息。面對(duì)大尺度空間時(shí)間的環(huán)境治理監(jiān)督，上級(jí)政府時(shí)常面臨信息短缺和信息失真的問題，導(dǎo)致政府體系內(nèi)的監(jiān)督成本較高。上級(jí)考核部門由于信息不對(duì)稱難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，而個(gè)別下級(jí)政府有時(shí)會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)采取有道德風(fēng)險(xiǎn)的行為[16]，相對(duì)于“保環(huán)境”，“保經(jīng)濟(jì)”也有很大吸引力。此外，“自我監(jiān)督”缺乏公開透明的程序[17]，媒體和公眾也無法形成有效的外部監(jiān)督制約。信息不對(duì)稱引發(fā)的監(jiān)督失效，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和郊縣河湖表現(xiàn)得更為突出。例如S市一些企業(yè)私自排污和超標(biāo)排放，但由于其GDP的貢獻(xiàn)值，地方政府也往往“睜一只眼閉一只眼”。

綜上所述，從河長(zhǎng)制運(yùn)作實(shí)踐來看，短期內(nèi)取得了顯著成效，但長(zhǎng)效機(jī)制仍未有效確立，新制度供給未完成完整的制度變遷；水環(huán)境的自然屬性和跨域合作治理的脆弱性，無法實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理；河長(zhǎng)制邊界模糊和信息不對(duì)稱的問題疊加，導(dǎo)致相互監(jiān)督難題凸顯。這些問題需要針對(duì)性破解，才能找到河長(zhǎng)制制度困境的優(yōu)化路徑。

03河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理路徑的優(yōu)化

在環(huán)境治理中，相較于小范圍的公共池塘資源治理，跨域環(huán)境治理意味著要處理更多元的組織邏輯、更繁重的政治壓力、更廣泛的參與者，以及更多更不可預(yù)測(cè)的情況和結(jié)果。[18][19] 換言之，將環(huán)境問題與一般的其他集體行動(dòng)問題區(qū)分開來的一個(gè)關(guān)鍵因素是，環(huán)境問題不可避免地與跨越邊界的生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和過程聯(lián)系在一起。因此，有效和持久的環(huán)境問題解決方案，需要明確考慮這些生態(tài)系統(tǒng)特征，要更具戰(zhàn)略性和包容性，需要在經(jīng)驗(yàn)中尋找有效的治理之道。從這個(gè)意義上來看，河長(zhǎng)制的改革與完善既要著眼于水環(huán)境治理的實(shí)際，又要面向人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的大局，為實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”到“河長(zhǎng)治”提供更為堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

（一）夯實(shí)河長(zhǎng)制的制度基礎(chǔ)

解決公共池塘資源集體行動(dòng)困境，前提是實(shí)現(xiàn)有效的制度供給。河長(zhǎng)制誕生于中國(guó)水環(huán)境治理轉(zhuǎn)型時(shí)期，在完成特定的歷史使命后必然向著常規(guī)治理轉(zhuǎn)化。其一，明確河長(zhǎng)制的法律地位。要從根本上解決河長(zhǎng)制的制度困境，就必須注重基礎(chǔ)性制度建設(shè)，從法律層面明確河長(zhǎng)制的制度地位、權(quán)責(zé)關(guān)系等，明確地方政府在河長(zhǎng)制政策支持、資金保障、人員配備等方面的責(zé)任，消除制度實(shí)施中的不確定性和模糊性，增強(qiáng)地方政府長(zhǎng)期效應(yīng)的預(yù)期，真正使河長(zhǎng)治理有法可依、因法長(zhǎng)治。

其二，完善河長(zhǎng)制實(shí)施的配套制度體系。在環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等環(huán)保法律的基礎(chǔ)上，積極吸收中央和地方流域生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)保督察制度、排污許可證等制度設(shè)計(jì)，形成法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種治理工具箱，不斷完善水環(huán)境治理的配套制度體系，減少“某長(zhǎng)制”的路徑依賴，推動(dòng)水環(huán)境治理從“結(jié)果導(dǎo)向”向“全過程控制”延伸，實(shí)現(xiàn)源頭、過程、末端全過程閉環(huán)治理和管控。此外，由于地方總河長(zhǎng)注意力和精力的有限性，必須更加重視河長(zhǎng)大會(huì)、河長(zhǎng)工作聯(lián)席會(huì)、河長(zhǎng)辦聯(lián)席會(huì)等協(xié)作機(jī)制建設(shè)，明確上下游、左右岸、干支流的管理責(zé)任，從治理碎片化轉(zhuǎn)向全流域治理。

其三，健全政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理機(jī)制。要注重設(shè)計(jì)市場(chǎng)與社會(huì)參與的制度體系，廣泛吸納民間力量參與，形成自上而下與自下而上相互促進(jìn)的治水格局。例如筆者在浙江調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，浙江在五級(jí)聯(lián)動(dòng)的“河長(zhǎng)制”體系基礎(chǔ)上，還創(chuàng)新了“騎行河長(zhǎng)”“百米微河長(zhǎng)”“十米河長(zhǎng)”等民間河長(zhǎng)體系，極大激發(fā)了全民治水的熱情，成為政府河長(zhǎng)制的有益補(bǔ)充。

（二）以有為的可信承諾增強(qiáng)河長(zhǎng)制的制度約束

可信承諾是集體行動(dòng)的核心，只有行動(dòng)理念的深刻變革，才能形成環(huán)境治理的穩(wěn)定秩序。在環(huán)境治理中，可信承諾的達(dá)成既需要外在的強(qiáng)制力約束，增強(qiáng)達(dá)成集體行動(dòng)的動(dòng)力；又需要行動(dòng)主體內(nèi)在責(zé)任意識(shí)的覺醒，才能自主約束自身的“不道德行為”。一方面，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染等違法違規(guī)行為的懲處與曝光，讓河長(zhǎng)制真正產(chǎn)生威懾力和約束力。可通過自上而下的嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)、離任環(huán)境審計(jì)、典型案例通報(bào)等方式提高河長(zhǎng)制獎(jiǎng)懲機(jī)制的針對(duì)性和威懾力，增強(qiáng)環(huán)境治理主體的可信承諾，降低其追求短期效益而忽視環(huán)保的行為動(dòng)機(jī)。

另一方面，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的教育、宣傳、科普，引導(dǎo)全社會(huì)樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。試點(diǎn)水環(huán)境治理的政府與社會(huì)資本合作、股權(quán)合作等公私信任合作模式，增強(qiáng)彼此間交流融通。通過典型案例示范引導(dǎo)來增強(qiáng)公眾的互動(dòng)參與，鼓勵(lì)公眾嘗試建立小范圍的公共池塘資源治理的集體行動(dòng)，完善配套的激勵(lì)反饋等保障機(jī)制。引導(dǎo)和支持企業(yè)加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)與孵化，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的正向反饋。

（三）以有力的相互監(jiān)督強(qiáng)化河長(zhǎng)制的制度效力

相互監(jiān)督，是破解集體行動(dòng)困境的重要保障。要從監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性、信息準(zhǔn)確性、方式多樣化三個(gè)維度形成強(qiáng)大合力，強(qiáng)化河長(zhǎng)制的制度效力。其一，就監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性而言，建立權(quán)責(zé)相匹配的監(jiān)督體系，明確不同層級(jí)河長(zhǎng)的工作職責(zé)和長(zhǎng)期與短期治理目標(biāo)。綜合考慮流域沿岸的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況，建立更為公平合理的考核指標(biāo)體系，打造更為智能化即時(shí)化的監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從“結(jié)果監(jiān)督”到“全過程監(jiān)督”。同時(shí)嘗試將河湖上下游水質(zhì)考評(píng)相連接，將一定范圍內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入上游地區(qū)河長(zhǎng)制的考評(píng)體系，以此在一定程度上規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象。

其二，就監(jiān)督信息準(zhǔn)確性而言，既要發(fā)揮屬地管理為主的“塊塊”的作用，也要增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的“條條”作用，遏制地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)管的干預(yù)。此外，充分發(fā)揮中央和地方環(huán)保督察的作用，完善例行檢查、專項(xiàng)督察、“回頭看”等監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)瞞報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等環(huán)境違法違規(guī)行為的懲處；實(shí)行流域片區(qū)治理聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)不同層級(jí)間的信息共享，降低地方“共謀”行為的動(dòng)機(jī)。

其三，就監(jiān)督方式多樣化而言，在上級(jí)政府常規(guī)監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督之外，要注重強(qiáng)化全民參與的監(jiān)督體系建設(shè)，積極引入第三方監(jiān)督，解決自我監(jiān)督獨(dú)立性不足的問題。建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)、設(shè)立河長(zhǎng)公示牌、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等方式，讓公眾對(duì)河湖管理保護(hù)效果進(jìn)行監(jiān)督。特別是針對(duì)郊縣河長(zhǎng)制力量薄弱的河湖流域，要充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，整合現(xiàn)有水務(wù)、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等部門的信息資源，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督，信息及時(shí)發(fā)布反饋，提升公眾監(jiān)督力度 。

總而言之，中國(guó)正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與體制機(jī)制改革問題交織疊加，導(dǎo)致中國(guó)的環(huán)境治理呈現(xiàn)出特殊性和艱巨性。本文所分析的河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理困境，僅僅是這種復(fù)雜性的一個(gè)切面。雖然本文基于實(shí)地調(diào)研給出了解決這一困境的建議，但需指出的是，任何一種視角都有其適用條件和范圍，也不可能避免帶有一定的局限性。盡管如此，奧斯特羅姆的集體行動(dòng)理論仍為解決人類的公共事物治理問題提供了一條探索路徑。中國(guó)水環(huán)境治理需要在充分吸收地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有效解決新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督問題，不斷探索和完善河長(zhǎng)制的治道變革，形成與未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形態(tài)相適應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

原標(biāo)題：河長(zhǎng)制下水環(huán)境治理的制度困境及其優(yōu)化路徑

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[作者簡(jiǎn)介] 毛壽龍，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；栗伊萱，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院研究助理。

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