十月新出的《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱“十四五”節(jié)水規(guī)劃)在多部委多項(xiàng)政策文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化和分工。文件回顧“十三五”期間節(jié)水工作的完成情況和水資源管理中存在的問題，在《國家節(jié)水行動(dòng)方案》的基礎(chǔ)上明確了多項(xiàng)水資源節(jié)約管理指標(biāo)的規(guī)劃性目標(biāo)。從規(guī)劃性目標(biāo)中透露出“十四五”節(jié)水產(chǎn)業(yè)的新機(jī)會(huì)，本文從四個(gè)方向展開“十四五”期間節(jié)水產(chǎn)業(yè)新動(dòng)態(tài)。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃承接《國家節(jié)水行動(dòng)方案》的目標(biāo)，遵循“先節(jié)水后調(diào)水”的指導(dǎo)思想提出了圍繞“提意識(shí)、嚴(yán)約束、補(bǔ)短板、強(qiáng)科技、健機(jī)制”五方面的重點(diǎn)工作。

01

明確目標(biāo)和分工

聚焦解決各類短板問題

“十四五”節(jié)水規(guī)劃提到的各項(xiàng)目標(biāo)和工作任務(wù)都明確了牽頭單位和參與單位，主要的牽頭單位為水利部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，參與單位中常見發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部和工信部的身影?！笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃既強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對水資源取用量的剛性約束，也希望從城市規(guī)劃層面和用水價(jià)格管理的方向上推動(dòng)節(jié)水型城市建設(shè)。

對比《國家節(jié)水行動(dòng)方案》的主要目標(biāo)指標(biāo)來看，“十四五”期末的各項(xiàng)指標(biāo)要求是在《國家節(jié)水行動(dòng)方案》2022年指標(biāo)的基礎(chǔ)上勻速提升。(詳見下表)

①表中2020年的“萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降率”和“萬元工業(yè)增加值用水量下降率”兩欄的數(shù)據(jù)是當(dāng)期實(shí)際值，不同于2025年兩欄的變動(dòng)率，請注意區(qū)分!

②與2015年相比，2020年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量和萬元工業(yè)增加值用水量分別下降28.0%和39.6%(按可比價(jià)計(jì)算)，與《國家節(jié)水行動(dòng)方案》列出的2022年目標(biāo)相比較為接近。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃在回顧現(xiàn)狀問題時(shí)充分體現(xiàn)了分類分區(qū)梳理問題的思路。按用水類別分，城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和非常規(guī)水源4類用水情況下的主要問題有：

①城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損問題突出，部分地區(qū)城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率高達(dá)20%。對高耗水器具使用和高耗水服務(wù)約束不嚴(yán)格。②工業(yè)用水的重復(fù)利用水平偏低，工業(yè)廢水資源化利用的潛力挖掘不足。③農(nóng)業(yè)用水量大效低，灌區(qū)渠系建筑物因運(yùn)維管理不到位導(dǎo)致老化、損毀嚴(yán)重。④非常規(guī)水源供水的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，作為備用水源的規(guī)?；潭炔粔?。

從區(qū)域上來看，黃河流域水資源利用率遠(yuǎn)超一般流域40%警戒線。華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重;東北部分地區(qū)管網(wǎng)漏損率高于城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損評定一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)2倍之多;華北和西北等缺水地區(qū)定額管理的精細(xì)度不足。在400毫米降水線西側(cè)的缺水地區(qū)依舊有不少高耗水產(chǎn)業(yè)聚集，進(jìn)一步加重水資源承載壓力。

各類用水情況和各區(qū)域水資源節(jié)約使用的問題各異，因此，地方政府需要發(fā)力將“十四五”節(jié)水規(guī)劃的規(guī)劃性目標(biāo)具體落實(shí)到地方規(guī)劃和政策中?！笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃明確“中央部署、省級(jí)統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)”的原則，尤其明確了市縣政府擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。這是對于地方政府執(zhí)行力的考驗(yàn)。同時(shí)，從節(jié)水產(chǎn)業(yè)層面來說，分辨節(jié)水工作中的薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)齊薄弱環(huán)節(jié)的短板是關(guān)鍵。

02

農(nóng)水兩大發(fā)力重點(diǎn)：

完善計(jì)量體系，制定價(jià)格機(jī)制

“十四五”節(jié)水規(guī)劃針對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村地區(qū)節(jié)約用水給予較大重視。一方面，農(nóng)業(yè)用水與其各類用水相比，在用水總量中依舊占比最高。另一方面，我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)用水效率相較發(fā)達(dá)國家的水平偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的取用水管理較為粗放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水方面有較大的進(jìn)步空間。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃提到農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水工作中的兩項(xiàng)重點(diǎn)：一是，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水計(jì)量體系。鼓勵(lì)條件合適的地區(qū)安裝智能水表，細(xì)化農(nóng)業(yè)灌溉取用水計(jì)量管理。通過提升計(jì)量管理水平摸清導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水低效的癥結(jié)，精準(zhǔn)解決影響農(nóng)業(yè)用水提效的問題。二是，合理制定農(nóng)業(yè)水價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)水價(jià)不低于運(yùn)行維護(hù)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事關(guān)國家糧食安全和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)既要體現(xiàn)出水資源的資源緊缺性，也要充分考慮到水價(jià)對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性和糧食產(chǎn)量的影響。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃在深化推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中明確農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)逐漸調(diào)整到不低于運(yùn)營維護(hù)成本。農(nóng)水水價(jià)提升到與運(yùn)營維護(hù)成本相適應(yīng)的水平，一方面有利于刺激有能力的水務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)關(guān)注農(nóng)水領(lǐng)域;另一方面，也能充分發(fā)揮市場機(jī)制和價(jià)格杠桿提升節(jié)水效率。

各項(xiàng)農(nóng)水價(jià)格、管理機(jī)制的建立和完善將為農(nóng)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加動(dòng)力。農(nóng)水運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用通過水價(jià)得到補(bǔ)償有利于推動(dòng)農(nóng)水運(yùn)營方提升基建維護(hù)的積極性。農(nóng)水具備精確計(jì)量系統(tǒng)后，既能監(jiān)管和約束低效用水行為，也能幫助節(jié)水有效的農(nóng)戶更精確地計(jì)量節(jié)水量。此外，規(guī)范化水權(quán)交易管理，明確水資源可交易性和交易價(jià)值，提升用水戶節(jié)水動(dòng)力。規(guī)定同時(shí)提出要建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、用水管理機(jī)制，以及規(guī)范水權(quán)市場管理，促進(jìn)水權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。通過精準(zhǔn)合理的補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主動(dòng)提升水資源使用效率。同時(shí)，水價(jià)調(diào)整到與運(yùn)營維護(hù)成本相當(dāng)?shù)倪^程中，水價(jià)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的影響通過用水補(bǔ)貼的形式減小。

通過建立健全農(nóng)水的各項(xiàng)管理機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水總量精細(xì)化管理;深化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革充分發(fā)揮價(jià)格杠桿在水資源配置、節(jié)約保護(hù)方面的作用。隨著這些機(jī)制的建立，農(nóng)水市場開始逐步向外釋放吸引力。農(nóng)水運(yùn)營方為提升計(jì)量精細(xì)化管理水平也會(huì)對系統(tǒng)性解決方案和智能化計(jì)量表具等有更多需求。但這些需求和市場變化并不一定短期內(nèi)出現(xiàn)出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)參與方對此應(yīng)理性看待。

03

推進(jìn)分質(zhì)供水

建設(shè)非常規(guī)水源

發(fā)揮市場機(jī)制

“十四五”節(jié)水規(guī)劃再次明確了黃河流域水資源開發(fā)取用已經(jīng)超過地表水開發(fā)利用控制紅線的嚴(yán)峻形勢，以及我國北方地區(qū)普遍存在地下水過度開采的現(xiàn)狀。工業(yè)用水方面，規(guī)劃鼓勵(lì)開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水，實(shí)現(xiàn)一水多用和梯級(jí)利用，推行廢水資源化利用。

推進(jìn)污水資源化利用是規(guī)定中的一項(xiàng)重要工作。這項(xiàng)工作的目標(biāo)是到2025年，全國地級(jí)及以上缺水城市再生水利用率超過25%。除了再生水之外，海水及淡化海水、雨水、危險(xiǎn)水、礦井水等都將作為非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置。規(guī)劃將“十四五”期末全國非常規(guī)水源利用量超過170億立方米作為一項(xiàng)重要任務(wù)。這將是非常規(guī)水源交易機(jī)制的開口，也同樣是各地政府面對更嚴(yán)格的水資源取用約束時(shí)保障城市發(fā)展用水的出路。

04

補(bǔ)齊老舊短板

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

新建高質(zhì)發(fā)展

“十四五”節(jié)水規(guī)劃將城鎮(zhèn)節(jié)水工作的重點(diǎn)在補(bǔ)齊老舊基礎(chǔ)設(shè)施短板和新建高質(zhì)量節(jié)水示范兩點(diǎn)。規(guī)劃明確供水管網(wǎng)漏損改造是城鎮(zhèn)節(jié)水重點(diǎn)工程，漏損改造一是要與結(jié)合老舊小區(qū)改造、二次供水設(shè)施改造和一戶一表改造等工程相結(jié)合;二是，優(yōu)先對50年以上、材質(zhì)落后和受損失修的管道進(jìn)行改造。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃明確了供水管網(wǎng)漏損改造的對象，但老舊管網(wǎng)改造工作還需進(jìn)一步解決供水企業(yè)面對的資金和施工兩方面的困難。根據(jù)E20發(fā)布的《市政供水管材應(yīng)用及發(fā)展調(diào)研報(bào)告(2020)》顯示，小區(qū)庭院管的運(yùn)維花費(fèi)約占供水企業(yè)管網(wǎng)運(yùn)營費(fèi)用的三分之一。老舊小區(qū)管道改造后，供水企業(yè)能夠節(jié)約很大一部分管網(wǎng)運(yùn)營成本?！笆奈濉逼陂g老舊小區(qū)改造中供水管網(wǎng)改造的資金總需求大概在 170~200 億元之間，分?jǐn)偟矫磕甑馁Y金需求大約在 34~40 億元。大部分情況下這筆資金以供水企業(yè)自籌為主，這對供水企業(yè)而言是不小的籌資壓力。此外，管網(wǎng)改造的施工對居民用水和路面使用帶來不可避免的影響，供水企業(yè)在與小區(qū)物業(yè)、業(yè)主等的溝通上也存在不少難度，需要更有力的政策支持。

城市發(fā)展帶來新增用水需求，堅(jiān)持以水定城合理布局城鎮(zhèn)空間，優(yōu)化水資源配置?！笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃提出在水資源短缺和超采地區(qū)要嚴(yán)控城市和人口規(guī)模，限制新建各類開發(fā)區(qū)和高耗水行業(yè)的發(fā)展，并特別提到黃河流域、西北缺水地區(qū)要嚴(yán)控水面景觀用水的要求。

這是對城市發(fā)展提出產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，城鎮(zhèn)地區(qū)加強(qiáng)對高耗水服務(wù)業(yè)用的控制。一是對高耗水服務(wù)產(chǎn)業(yè)采取嚴(yán)格的用水定額管理，二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)主體積極探索非常規(guī)水源的應(yīng)用。通過定額用水管理限制并逐步淘汰低效用水行為，使用非常規(guī)水源替換部分地表水源，鼓勵(lì)新增的用水戶積極使用節(jié)水器具實(shí)現(xiàn)高效用水，最終達(dá)成城鎮(zhèn)用水節(jié)水效率提升的目標(biāo)。

結(jié)語

水資源安全是國家安全戰(zhàn)略層面的問題，提升節(jié)約用水效率也是在提升國家水安全的保障?？础笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃，一是關(guān)注中央各部委后續(xù)出臺(tái)的各項(xiàng)政策，尤其是監(jiān)管考核和獎(jiǎng)懲方面;二是關(guān)注各地各級(jí)政府如何統(tǒng)籌、如何分解目標(biāo)，推動(dòng)規(guī)劃落地;三是關(guān)注節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新和與應(yīng)用。E20供水研究中心也將持續(xù)關(guān)注后續(xù)政策機(jī)制、實(shí)踐模式，水價(jià)機(jī)制、以及節(jié)水產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng)新進(jìn)展，并及時(shí)與行業(yè)分享。

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