一、引言

根據(jù)中央關(guān)于“加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)方式”的相關(guān)要求，近年來各地陸續(xù)啟動了大量政府和社會資本合作項目（以下簡稱“PPP項目”），充分實現(xiàn)了社會經(jīng)濟資源要素的融合運用，有效支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為進一步規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，財政部2020年3月發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱《操作指引》），全面指導(dǎo)PPP項目績效管理工作。

二、績效管理工作要點

對比以往的政策要求，《操作指引》明確了PPP項目各層級主體的主要績效管理職責(zé)，對開展績效管理工作進行了詳細指導(dǎo)，將評價結(jié)果和財政預(yù)算進行了有效對接。

（一）職責(zé)劃分

《操作指引》進一步劃分了PPP項目全生命周期績效管理體系中各方的職責(zé)，提倡由主管及財政部門加強績效制度建設(shè)，強調(diào)由實施機構(gòu)和項目公司（社會資本）共同開展績效管理工作，明確了準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段的績效管理工作內(nèi)容及工作開展方式，突出執(zhí)行階段是績效管理的重點，指導(dǎo)項目公司、實施機構(gòu)、財政及主管部門以日常監(jiān)控、監(jiān)控糾偏、各類評價等工作方式全面開展績效管理工作，及時開展指標(biāo)調(diào)整、付費、整改糾偏等工作，確保項目產(chǎn)出“物有所值”。

（二）目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置

在績效體系設(shè)置方面，《操作指引》明確由實施機構(gòu)負責(zé)在實施方案階段落實PPP項目績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，并在總體績效目標(biāo)基礎(chǔ)上設(shè)置“具體、可衡量、可實現(xiàn)”的年度績效目標(biāo)，要求目標(biāo)“指向明確、細化量化、合理可行、物有所值”，并按照“系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟性”的原則設(shè)置能夠清晰反映目標(biāo)實現(xiàn)程度的具體績效指標(biāo)，以達到對PPP項目建設(shè)、運營和移交三個階段綜合評價的目的。

（三）工作程序

《操作指引》對績效評價工作具體開展流程作出了詳細指導(dǎo)，將程序規(guī)范為下達通知、制訂工作方案、組織評價、編制報告、資料歸檔和結(jié)果反饋六個步驟，著重提出實施機構(gòu)應(yīng)組織專家對各階段績效評價工作方案進行評審，確保后續(xù)評價工作規(guī)范、科學(xué)地開展，保障評價結(jié)果“依據(jù)充分、真實完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正”。

三、績效管理應(yīng)用案例

下面筆者以近年來較熱的黑臭水體治理項目為例進行說明。該黑臭水體治理項目含清淤疏浚、截污納管及污水處理三大類治理內(nèi)容，以實現(xiàn)水環(huán)境改善、大幅度減少黑臭水體并建立長效管護機制為目標(biāo)，較適合采用PPP模式實施。

（一）項目基本情況

該黑臭水體治理工程內(nèi)容包括河道清淤工程、截污管線鋪設(shè)工程和污水廠站建設(shè)，共30余條河段，總長度約120余公里，采用PPP模式實施，即項目公司負責(zé)投資、建設(shè)、運營、維護和移交，在服務(wù)期內(nèi)政府通過購買服務(wù)的方式向項目公司支付服務(wù)費。

（二）項目績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)定

1.總體績效目標(biāo)

為確保治理范圍內(nèi)徹底消除黑臭水體,設(shè)置了建設(shè)期和運營期總體目標(biāo)：建設(shè)期總體目標(biāo)設(shè)置為實現(xiàn)黑臭水體消除初見成效；運營期總體目標(biāo)設(shè)置為建立長效管控機制，實現(xiàn)河道“長制久清”。

2.年度績效目標(biāo)

對標(biāo)2年建設(shè)期要求，年度建設(shè)期績效目標(biāo)為首年完成80%工程建設(shè)，次年完成全部單位工程驗收并具備進入運營的條件。運營期年度目標(biāo)為保持河道水質(zhì)不低于城市水體“無黑臭”四項指標(biāo)要求，截污管線鋪設(shè)范圍內(nèi)污水有效收集，污水處理廠站出水達標(biāo)排放。

3.建設(shè)期績效指標(biāo)

建設(shè)期評價指標(biāo)的設(shè)定主要圍繞社會資本響應(yīng)文件、項目產(chǎn)出要求，對進度、質(zhì)量、投資等指標(biāo)進行管理：進度方面結(jié)合年度績效目標(biāo)設(shè)置年度工期和總工期兩項指標(biāo)；質(zhì)量方面以《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》（SL 176—2007）和《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)范》（SL 233—2008）相關(guān)規(guī)定作為指標(biāo)；投資方面以政府批復(fù)的施工圖預(yù)算作為績效指標(biāo)。

4.運營期績效指標(biāo)

運營期主要圍繞黑臭水體特點，指標(biāo)分為定量和定性兩類。定量指標(biāo)要求水體滿足《城市黑臭水體整治工作指南》要求（透明度＞25cm，溶解氧＞2.0mg/L，氧化還原電位＞50mV，氨氮＜8.0mg/L），廠站出水要滿足要求（化學(xué)需氧量≤50mg/L，5日生化需氧量≤10mg/L，總磷≤10mg/L，氨氮≤5(8)mg/L，懸浮物≤20mg/L）。定性指標(biāo)分為河道岸坡保潔、截污管線維護和日常管理三方面。

（三）組織保障

績效管理要立足于維持良好的PPP合作關(guān)系，建立良好的組織保障、完善的管理機制，以提高工作效率，提高雙方履約能力并及時合理糾偏，確保項目總體朝預(yù)期方向發(fā)展。

1.組織體系建立

根據(jù)《操作指引》中關(guān)于財政部門負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及評價、行業(yè)主管部門開展績效管理、第三方機構(gòu)提供協(xié)助的指導(dǎo)思路，構(gòu)建健全的組織保障體系，由屬地政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)項目進入運營期各子項目的績效考核工作。由項目公司配套對接機制，積極配合領(lǐng)導(dǎo)小組和第三方績效管理機構(gòu)開展績效管理工作，按要求及時提供真實、完整、有效的資料和信息。

2.制度建設(shè)

《操作指引》對財政部門開展PPP項目績效管理制度建設(shè)及工作指導(dǎo)提出了要求。為確?？冃Ч芾砉ぷ饔行蜷_展，該黑臭水體治理PPP項目實施機構(gòu)對標(biāo)《操作指引》各項要求，科學(xué)制訂建設(shè)期、運營期績效管理制度。

建設(shè)階段，實施機構(gòu)依據(jù)合同履約要點和管理工作需求，編制建設(shè)期績效評價工作方案《合同履約評價管理辦法》，對建設(shè)進度、工程質(zhì)量、安全及文明施工、管理指令、管理團隊及施工考評等方面進行過程動態(tài)評價。

運營階段，實施機構(gòu)依據(jù)合同績效目標(biāo)要求和績效監(jiān)控、評價要點，組織編制《運營績效考核工作辦法》，規(guī)范項目公司、實施機構(gòu)、財政部門及領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位工作職責(zé)和小組考核、評價工作流程，對項目公司日?？冃ПO(jiān)控工作及成果報送作出詳細要求，指導(dǎo)第三方績效管理機構(gòu)開展績效監(jiān)控、按月出具運營績效考核評分，審核、支付運營期服務(wù)費，編制PPP項目年度績效評價報告并報送財政部門復(fù)核。

（四）績效監(jiān)控

1.建設(shè)期績效監(jiān)控

對標(biāo)PPP合同權(quán)利和義務(wù)，對項目建設(shè)推進情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行跟蹤、監(jiān)測和管理，依托《合同履約評價管理辦法》，對組織機構(gòu)、人員、制度建設(shè)、專項成果等指標(biāo)進行集中監(jiān)控；對項目公司融資、手續(xù)辦理、招標(biāo)采購、工程管理、變更、質(zhì)量、進度、安全等指標(biāo)開展日常監(jiān)控。

結(jié)合水體治理項目建設(shè)特點，實施機構(gòu)每月形成一份《建設(shè)期績效監(jiān)控報告》，根據(jù)指標(biāo)權(quán)重出具監(jiān)控得分，對項目問題及整改情況進行總結(jié)，對涉及的嚴(yán)重問題進行經(jīng)濟考核。若項目公司未能按期認繳罰款，則通過兌付履約保函予以落實。第三方績效管理機構(gòu)對整改情況進行跟蹤，并在下期的《績效監(jiān)控報告》中對整改結(jié)果進行披露，定期向PPP領(lǐng)導(dǎo)小組及成員單位報送《績效監(jiān)控報告》。

2.運營期績效監(jiān)控

第三方績效管理機構(gòu)通過現(xiàn)場巡查、審核項目公司日常監(jiān)控報告及資料、專項檢測等方式開展績效監(jiān)控，對管道、泵站設(shè)備、河道、管網(wǎng)績效指標(biāo)落實情況進行確認。同時，結(jié)合屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其他單位反饋的問題及整改情況，依據(jù)小組成員單位生態(tài)環(huán)境部門提供的污水處理站出水水質(zhì)證明確認水質(zhì)指標(biāo)，依據(jù)水務(wù)部門的污水處理站水量證明確認處理量指標(biāo)。

根據(jù)季節(jié)劃分，河道運維工作汛期側(cè)重水體、秋冬側(cè)重岸坡，以及污水處理效果按月檢查的工作特點，由第三方績效管理機構(gòu)協(xié)助實施機構(gòu)查找、解決項目績效運行偏差并糾偏，每月形成一份《運營期績效監(jiān)控報告》，及時向主管部門及財政部門報告較大偏差情況，為開展月度、年度績效評價工作提供重要支撐。

（五）績效評價

1.建設(shè)期績效評價

項目具備竣工驗收條件后，由項目公司組織，實施機構(gòu)及質(zhì)監(jiān)部門、第三方績效管理機構(gòu)參與，對工程進行驗收。同步由第三方績效管理機構(gòu)結(jié)合各期《建設(shè)期績效監(jiān)控報告》中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，編寫《建設(shè)期績效評價報告》，評價的主要目的是確保項目產(chǎn)出與預(yù)期一致，并對建設(shè)期經(jīng)濟考核情況進行確認。

2.運營期績效評價

項目進入運營期后，第三方績效管理機構(gòu)根據(jù)PPP項目合同績效評分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)期《運營期績效監(jiān)控報告》，按月完成運營績效評價建議評分，并編寫當(dāng)月的《運營期績效評價報告》，績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組按季度組織成員單位、項目公司召開運營績效評價專題會，解決爭議問題，明確付費的依據(jù)。

3.績效糾偏

在項目實施全過程中，為保證總體績效目標(biāo)的實現(xiàn)，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系不能一成不變，而應(yīng)該是動態(tài)性的、可補充的。在公平、合規(guī)的前提下，雙方可根據(jù)不可預(yù)見影響適當(dāng)調(diào)整項目績效目標(biāo)，并結(jié)合績效目標(biāo)變化情況調(diào)整績效指標(biāo)，確保合作順利。

在運營過程中，第三方績效管理機構(gòu)通過績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)，受其他區(qū)域水環(huán)境工程制約，項目公司運營的水體工程河道存在季節(jié)性無水情況，且河道、岸坡垃圾收納量受村莊拆遷影響顯著降低，處理量及管線產(chǎn)生的污泥量、河道水質(zhì)的監(jiān)測頻次與談判階段專家評審結(jié)果及合同約定不符，存在政府付費超額支付風(fēng)險。

結(jié)合績效監(jiān)控情況，實施機構(gòu)組織第三方績效管理機構(gòu)與項目公司磋商，在PPP合同體系內(nèi)以備忘錄方式對績效評價指標(biāo)、運營維護費用進行優(yōu)化，對黑臭水體運營過程中管線、泵站污泥消納和河道垃圾消納的確定方式以及對黑臭水體水質(zhì)監(jiān)測的頻次費用等情況作出調(diào)整。同步編寫相關(guān)《績效監(jiān)控報告》并報財政、發(fā)改主管部門，申請簽訂補充協(xié)議，正式調(diào)整管線及泵站污泥量、河道垃圾消納、黑臭水質(zhì)監(jiān)測等指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)及政府付費金額，確保因地制宜，政府付費合理。

（六）績效付費

可用性服務(wù)費項目公司取得竣工驗收鑒定書，并完成《建設(shè)期績效評價報告》確認工作后，可結(jié)合運營期績效評價情況，逐年支付可用性服務(wù)費，并將《建設(shè)期績效評價報告》及可用性服務(wù)費申請報財政部門審核。

運營服務(wù)費根據(jù)合同約定，項目公司根據(jù)每月的運營績效監(jiān)控評分，按季度申請運營期服務(wù)費，實施機構(gòu)每季度將《運營期績效評價報告》及費用申請材料報財政部門審核。實施機構(gòu)根據(jù)第三方績效管理機構(gòu)意見，完成運營期服務(wù)費支付。

（七）項目信息平臺管理

實施機構(gòu)委托第三方績效管理單位負責(zé)信息平臺維護工作，根據(jù)項目最新進展和財政、發(fā)改部門PPP項目信息填報要求，協(xié)助實施機構(gòu)定期收集、動態(tài)填報相關(guān)信息，組織項目公司開展填報培訓(xùn)工作，并定期復(fù)查填報情況。

四、結(jié)語

全面開展績效管理已經(jīng)成為PPP項目管理的重要環(huán)節(jié)，以績效付費為目的的績效管理僅是政府績效管理的一個環(huán)節(jié)，尚未全面實現(xiàn)通過管理不斷促進PPP項目“與時俱進”的核心目的。筆者認為，PPP項目實踐中要以《操作指引》為指導(dǎo)，進一步拓寬PPP項目績效管理方式，構(gòu)建PPP項目多層次、全覆蓋、多主體、全過程、信息化的全面績效管理體系，為加強PPP項目績效管理、提升績效管理質(zhì)量提供重要技術(shù)支撐，更好地推進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

原標(biāo)題：PPP項目績效管理淺析 ——以某黑臭水體治理PPP項目為例

關(guān)鍵詞： PPP 項目 績效 管理