一直以來，我國水生態(tài)綜合治理缺乏穩(wěn)定的資金支持、有效的投融資路徑和管理模式。面對治水矛盾已經(jīng)從人與水患水旱的需求與供給矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c水生態(tài)水環(huán)境的需求與供給矛盾的當(dāng)下，建立一種長效的投資建設(shè)管理機制十分重要。自2013年國家推行PPP模式以來，一批水生態(tài)治理PPP項目落地實施。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在資金籌措和運營管理等方面有著明顯的優(yōu)勢，有利于建立良好的水生態(tài)綜合治理機制，增強水生態(tài)綜合治理水平和政府投資效率，具有良好的發(fā)展前景。

水生態(tài)綜合治理PPP項目現(xiàn)狀

水生態(tài)綜合治理跨界性強，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護、水利、市政基礎(chǔ)、其他基礎(chǔ)設(shè)施等多個行業(yè)領(lǐng)域，項目數(shù)量眾多，本文僅對歸口在水利領(lǐng)域中的生態(tài)綜合治理PPP項目進行分析。

(一)項目數(shù)量情況

1. 入庫數(shù)量下降趨勢顯著

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年9月11日，全國PPP綜合信息平臺中共有133個水生態(tài)綜合治理PPP項目，投資額達1318.2億元，涉及水庫及河道整治、流域綜合整治、生態(tài)修復(fù)等細分領(lǐng)域。從上述項目的入庫時間看(見圖1)，自2013年以來，水生態(tài)綜合治理PPP項目不斷增加，至2017年達到最高，數(shù)量為58個，占歷年項目總數(shù)量的43.6%，2018年呈斷崖式下降，至2020年僅有3個。

2. 區(qū)域分布不均

分省來看，這133個水生態(tài)綜合治理項目分布在24個省市區(qū)(見圖2)，其中，河南省項目數(shù)量最多，達31個，約占項目數(shù)量的四分之一。

(二)進展階段

相較重大水利工程、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水等水利領(lǐng)域，水生態(tài)綜合治理領(lǐng)域采用PPP模式情況相對較好，主要表現(xiàn)在項目數(shù)量多、進展?fàn)顩r好。目前，進入執(zhí)行階段的項目有97個，占項目數(shù)量的72.9%，其中2017年前(含2017年)入庫的項目有21個;處于準(zhǔn)備階段的項目有10個，占項目數(shù)量的7.5%，其中2017年前(含2017年)入庫的項目僅有4個，意味著僵尸項目少。

(三)主要特點

1. 合作方式和合作期限多樣

主要有BOT、DBOT、BOO、ROT、DBFO、BOO、TOT以及組合模式等8種合作方式，以BOT為主，共有115個，占比86.5%，其次為DBOT和TOT模式，分別為8個和5個，其他模式各有1個。

此外，項目合作期限差別較大(見圖3)，最短的為10年，最長的達33年，以15年和20年居多，占比46%。其中，合作期限30年以上的有10個，合作期限在20～24年的項目有44個，占項目數(shù)量的三分之一左右。

2. 投融資規(guī)模和股權(quán)結(jié)構(gòu)差別較大

從項目投資額度來看，最多為54.63億元，最少的為1.31億元。項目投資規(guī)模在5.0～9.9億元的項目有42個，超過10億元的有43個，兩者合計占到總數(shù)量的近三分之二，表明水生態(tài)綜合治理單個項目的投資體量較大。從項目的社會資本方和政府方的股權(quán)占比來看，社會資本方股權(quán)占比最高為100%，最低為51%，大部分項目社會資本方股權(quán)占比為80%以上。

3. 回報機制以政府付費為主且進展?fàn)顩r最好

從項目回報機制來看，采用政府付費的項目最多，占項目數(shù)量的53.0%，其次為可行性缺口補助，項目數(shù)量占比45.5%，采用使用者付費的項目有2個。

盡管水生態(tài)綜合治理項目公益性較強，但項目的實施并不完全依賴政府付費，采用可行性缺口補助和使用者付費的項目數(shù)量占到近一半。然而，從不同回報機制項目的進展情況看，政府付費項目進展情況最好，進入執(zhí)行階段的項目數(shù)量最多;采用使用者付費的有一個進入執(zhí)行階段(見圖4)。

PPP項目案例分析

(一)選取的案例

在已進入實施階段的97個項目中，依據(jù)項目特點、回報機制和分布區(qū)域等因素選擇了3個案例(見表1)，主要分析項目的合作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報機制的激勵機制等內(nèi)容。

(二)伊河嵩縣城區(qū)水生態(tài)綜合治理PPP項目案例分析

1. 合作模式

項目采用建設(shè)—運營—移交(BOT)模式，合作期為20年(含建設(shè)期2年)。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)

項目總投資為3.58億元，項目資本金比例20%，其余80%由項目公司申請銀行貸款。項目公司的注冊資本金為人民幣7156.14萬元，其中嵩縣水利建設(shè)發(fā)展有限公司和中選聯(lián)合體股權(quán)比例為2:8。

3. 回報機制

項目回報機制為“政府付費”，項目建成后水上游樂設(shè)施、戶外廣告設(shè)施等經(jīng)營項目的經(jīng)營管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)均歸政府所有，項目公司可向?qū)嵤C構(gòu)申請設(shè)置經(jīng)營性項目，經(jīng)政府方許可后設(shè)置，由社會資本或項目公司按年度獲得經(jīng)營權(quán)許可。

按照實施方案，政府付費部分按PPP政策規(guī)定進行測算，具體的付費定價按測算的下限值再下浮50%;同時也依據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況(按嵩縣統(tǒng)計局公布的每一調(diào)價周期前一年嵩縣消費物價指數(shù))，設(shè)定了調(diào)價規(guī)則，即每3年調(diào)價一次。

4. 激勵機制

項目績效考核體系與建設(shè)、運營維護費支付掛鉤，包括建設(shè)期、運營維護期和移交三個方面的績效考核指標(biāo)。就運營期而言，按照項目合同約定，項目在每一個運營年，政府方通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進行考核，并按照考核結(jié)果付費。項目公司在前兩項考核全部達標(biāo)的基礎(chǔ)上，每年由縣水利局組織或聘請第三方對項目設(shè)施使用者或相關(guān)利益方、沿河居民、企業(yè)進行公共調(diào)查，滿意度需在90%以上。上述第1、2項考核指標(biāo)全部達標(biāo)，第3項激勵考核滿意度在90%以上的，可以給予項目公司不超過當(dāng)年運營維護費5%的獎勵。這是項目的特色之一。

(三)銅鼓縣河湖水系生態(tài)保護與綜合治理PPP項目

1. 合作模式

銅鼓縣項目采用設(shè)計—建設(shè)—運營—移交(DBOT)模式，合作期為20年，其中項目建設(shè)期不超過3年，各子項目運營期年限等于項目合作期限(20年)減去各子項目建設(shè)期，運營期從工程完工驗收合格日后至合作期滿日止。各個子項目可以分步建設(shè)、分步驗收、分步運營、分步移交。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)

項目總投資為8.05億元，項目資本金比例20%，即約1.61億元，其余80%由項目公司申請銀行貸款。項目公司注冊資本為2000萬元(項目資本金包括項目公司注冊資本);政府方出資代表以貨幣形式出資200萬元，占股10%;社會資本方以貨幣形式出資1800萬元，占股90%。

3. 回報機制

項目包括9個子項目，其中8個非經(jīng)營性項目，1個經(jīng)營性項目，各子項目需采取適當(dāng)?shù)幕貓髾C制，政府和項目公司對于每個子項目進行獨立核算、審計，政府根據(jù)每個子項目審計結(jié)果支付可用性付費和運維績效服務(wù)費，對于可行性缺口補助項目，計算其使用者付費數(shù)額。項目運維績效服務(wù)費原則上每年核算調(diào)整一次，經(jīng)項目實施機構(gòu)協(xié)調(diào)物價、發(fā)改、財政等有關(guān)部門審核后報批執(zhí)行。自項目正式商業(yè)運營之日起，若材料成本、人工成本、居民消費價格指數(shù)三項成本變化導(dǎo)致運營維護成本變化幅度合計超過5%的，項目公司可申請調(diào)整項目運維績效服務(wù)費付費標(biāo)準(zhǔn)。

4. 激勵機制

項目設(shè)置運營維護期績效考核指標(biāo)，且運維服務(wù)的優(yōu)劣決定運維績效服務(wù)費的多寡，建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮項目的建設(shè)及運營維護等。此外，項目將可用性付費和運維績效服務(wù)費確定在一個合理區(qū)間內(nèi)，并鼓勵社會資本通過改善管理來控制項目全生命周期成本。

(四)蒙自市水生態(tài)綜合治理PPP項目

1. 合作模式

蒙自市項目采用BOT(建設(shè)—運營—移交)模式運作，合作期為23年(含建設(shè)期3年，運營期20年)。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)項目總投資4.64億元，其中，水庫擴建工程總投資4.0億元，“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程靜態(tài)總投資0.62億元。投融資模式為：蒙自市長橋海水庫擴建工程與“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程兩個項目打包運作，通過蒙自市長橋海水庫擴建工程2.34億元上級財政補助資金作為政府方項目資本金出資，除滿足水庫擴建工程投資外，撬動蒙自市“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程的社會資本投入自有資金及籌措銀行貸款建設(shè)項目。政府方和社會資本方持股比例為49%：51%，項目投融資結(jié)構(gòu)見表2。根據(jù)股權(quán)比例，政府方資本金出資5764.7萬元，社會資本方股權(quán)出資6000萬元，資本金占總投資25.36%，項目建設(shè)缺口資金部分即債務(wù)資金部分，占比74.64%，約3.46億元，由項目公司通過債務(wù)融資等方式解決。

3. 回報機制

項目回報機制為“使用者付費”，即項目公司向使用者收取的灌溉和工業(yè)供水費用。項目設(shè)置基本水量，當(dāng)項目出現(xiàn)虧損時，收益缺口部分計入虧損資金池，虧損資金池通過以后年度超額收益部分來彌補(按復(fù)利計息)，直至虧損資金池全部得到彌補;通過虧損資金池彌補后仍不能正常運營的，啟動調(diào)價機制或由政府方協(xié)調(diào)項目公司與當(dāng)?shù)赜盟畱艉炗喒┧畢f(xié)議等其他方式彌補虧損;若仍不能運營的，經(jīng)政府方同意可適當(dāng)延長項目合作期。運營期內(nèi)，非項目公司經(jīng)營管理等可控原因，導(dǎo)致項目公司連續(xù)2年實際供水需求量不足基本水量的80%或供水成本變動幅度超過30%時，啟動水價調(diào)整程序，調(diào)價幅度一般不超過20%。

4. 激勵機制

項目的投融資結(jié)構(gòu)中，以中央預(yù)算內(nèi)資金及省級補助資金的方式降低社會資本準(zhǔn)入門檻和融資難度的行政補貼機制;在回報機制設(shè)計時，建立虧損資金池及調(diào)節(jié)機制，平滑各年的盈利水平，降低社會資本運營風(fēng)險;在項目的績效考核體系中，將績效考核得分通過績效考核系數(shù)與建設(shè)運營保函相掛鉤的激勵機制，激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量等。

支持性政策不落地，激勵效果和推進力度受限

(一)完善流域水法規(guī)體系

為推進PPP項目實施，國家及地方在相關(guān)文件中明確要給予財政、金融、收費、價格、土地等方面的扶持政策，但缺少細化、落地的專項政策。按照傳統(tǒng)的項目法人建設(shè)模式，有的項目可以得到財政補貼和政策性貸款等優(yōu)惠政策，而采用PPP模式后，除了合同約定的投資回報外，社會資本方難以享受與國有資本同等的優(yōu)惠政策，還面臨著征用土地等問題，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的難度很大，削弱了社會資本參與的積極性，也不利于項目的推進。

(二)缺少符合項目特點的專用合同模板

目前，水生態(tài)綜合治理項目大多采用財政部的通用版本，難以反映項目的特點，如水生態(tài)環(huán)境保護項目特征指標(biāo)、運營維護的結(jié)果導(dǎo)向不明等問題較為普遍。一方面，受相關(guān)操作人員認識所限，PPP項目合同制定時考慮的不夠周詳，合作邊界模糊;另一方面，由于綜合治理項目較為復(fù)雜，涉及專業(yè)技術(shù)問題較多，各單項工程相互關(guān)聯(lián)程度高，合同制定就較為困難，容易出現(xiàn)合同內(nèi)容不夠全面等問題，一旦產(chǎn)生爭議，則缺乏合理依據(jù)，增加談判和交易成本，進而影響項目執(zhí)行。

(三)績效考核評價體系不完善

生態(tài)綜合治理PPP模式中，政府所承擔(dān)的支付義務(wù)在PPP項目中以“可用性付費”為主，“績效付費”是“可用性付費”的補充。從我們的跟蹤情況看，有的項目合同文本中未設(shè)置績效考核相關(guān)內(nèi)容，難以對社會資本形成約束;有的項目實施方案并沒有將績效考核作為激勵的手段而是當(dāng)作目的，直接按績效考核得分將年度補貼金額按一定比例扣除，或作為績效系數(shù)扣除補貼金額，只有懲罰性質(zhì)的扣款，沒有獎勵性質(zhì)的激勵措施，這種考核結(jié)果的運用方式對激勵社會資本持續(xù)參與動力有限。

(四)項目回報機制還不完善，影響PPP模式發(fā)展就現(xiàn)狀情況來看，水生態(tài)綜合治理PPP項目收益主要方式為政府購買和可行性缺口補助，使用者付費只占極少一部分。項目收益依賴財政支出，然而一旦地方政府財政壓力增大，就可能出現(xiàn)支付不及時等違約情況，企業(yè)經(jīng)營面臨困境。特別是在水生態(tài)綜合治理PPP項目采購階段，政府方要求社會資本提供高質(zhì)量的水生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時，又以收益率下浮程度作為標(biāo)底，進一步壓縮了企業(yè)的利潤空間。

有關(guān)對策建議

(一)出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理項目建設(shè)運營辦法和專用合同

考慮到水生態(tài)綜合治理項目自身特點和發(fā)展趨勢，建議出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理建設(shè)實施辦法和專用合同，對水生態(tài)綜合治理PPP項目適用范圍、主要模式、核心內(nèi)容的要求等方面作出更為詳細的規(guī)定，明確社會資本選擇要求;圍繞公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率和質(zhì)量、風(fēng)險管控、社會及經(jīng)濟效益等PPP模式的重要內(nèi)核，明確工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、合作模式與融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、價格機制、運營標(biāo)準(zhǔn)和績效考核等要求;規(guī)范實施方案審查辦法，為PPP項目提供實質(zhì)性的操作指引。

(二)出臺水生態(tài)綜合治理PPP模式績效考核辦法建議結(jié)合當(dāng)前實行的政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引有關(guān)要求，建立針對水生態(tài)綜合治理PPP項目類型和特點的一套績效考核指標(biāo)體系，制定PPP項目績效考核辦法，將其作為付費(扣減和獎勵)和保證金管理、運營改進、完善監(jiān)管機制和風(fēng)險分擔(dān)機制調(diào)整的重要依據(jù)，既可規(guī)避保底回購、保底承諾、名股實債、購買服務(wù)等問題，也有利于加強政府付費項目的規(guī)范化和科學(xué)化管理。(三)建立和完善項目激勵機制

一是政策性的激勵。主要包括財稅優(yōu)惠、財政補貼等，如在蒙自市案例以“中央預(yù)算內(nèi)資金”及“省級補助資金”以資本公積的方式注入項目，降低了社會資本融資難度，也降低了項目資金使用成本。

二是運營期的激勵。PPP模式具有長期關(guān)系型契約的特征，在長達10年至30年的生命周期中，合作雙方存在博弈行為，更要注重運營期的激勵，設(shè)置合理的激勵措施，可以鼓勵社會資本在提供優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)公共產(chǎn)品的同時，通過改善管理、技術(shù)創(chuàng)新等方式來獲得更高的合法收益。三是收益分配的激勵。項目公司需同時承擔(dān)項目的建設(shè)及運營維護等，政府方通過設(shè)置績效考核指標(biāo)，將項目公司收益與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本收益的激勵約束效果。如在銅伊縣嵩河案例中，采取實行懲罰與補貼相結(jié)合的措施實現(xiàn)政府和社會資本方的激勵相容。(四)靈活運用水生態(tài)綜合治理PPP模式

項目能否采用PPP模式是有一定限制條件的，在項目識別階段要通過物有所值評價和財政承受能力論證，在準(zhǔn)備階段要編制實施方案，在采購階段還要受到財政承受能力10%紅線等政策制約，并存在流標(biāo)的可能性，項目落地周期相對較長;加之我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間財政狀況、政府治理能力、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化程度等方面存在較大差異，并不是所有水生態(tài)綜合治理項目都適宜采用PPP模式。在實際應(yīng)用中，還要根據(jù)項目特點，靈活構(gòu)建符合項目特點的模式。唯有如此，才能發(fā)揮PPP模式緩解財政壓力、提高投資效率、提升服務(wù)水平等優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞： 我國 生態(tài) 綜合治理 PPP