財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年以來，全國(guó)累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7,528個(gè)、投資額12.4萬億元;累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4,628個(gè)、投資額7.2萬億元。隨著進(jìn)入建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目越來越多，PPP模式存在的一些問題逐漸在執(zhí)行階段暴露出來，傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目實(shí)施過程中的一些問題也在PPP模式下具備了新的特征。

以何種態(tài)度對(duì)待這些問題以及如何解決這些問題，成為PPP相關(guān)方不得不面對(duì)的新課題。這些問題的討論和解決對(duì)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目如何完善前期工作，如何進(jìn)一步提升PPP合同的編制水平大有裨益。是否能從整體上解決好這些問題，一定程度上也關(guān)系著PPP模式在國(guó)內(nèi)能否真正的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP項(xiàng)目的投資控制問題從PPP項(xiàng)目推廣初期就反復(fù)被討論。本文著重結(jié)合PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的實(shí)際情況，從另一個(gè)角度看PPP項(xiàng)目的投資控制。

一、PPP項(xiàng)目投資控制的必要性

《政府投資條例》自2019年7月1日起實(shí)施，按其規(guī)定，政府采用直接投資方式和資本金注入方式投資的項(xiàng)目均屬于政府投資項(xiàng)目，按照審批制進(jìn)行投資審批。據(jù)了解，目前處于執(zhí)行階段的多數(shù)PPP項(xiàng)目有政府的資本金出資，應(yīng)當(dāng)按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格的投資控制，保證項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不超過核定的投資概算。

從回報(bào)機(jī)制的角度看，多數(shù)PPP項(xiàng)目也有必要進(jìn)行嚴(yán)格的投資控制。如圖1所示，從項(xiàng)目個(gè)數(shù)和投資額兩個(gè)維度看，使用者付費(fèi)項(xiàng)目?jī)H占到了全部項(xiàng)目的6%和9.4%，政府付費(fèi)項(xiàng)目占到了全部項(xiàng)目的35.2%和21.5%，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占到了全部項(xiàng)目的58.8%和69.1%。

圖1 2014年以來累計(jì)項(xiàng)目數(shù)(投資額)按回報(bào)機(jī)制分布

資料來源：《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2021年8月報(bào)》

對(duì)于占到絕大多數(shù)的政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目而言，運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼金額一般與最終確認(rèn)的投資總額有關(guān)，有效的投資控制措施，可以在較大程度上避免運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼超支。

二、PPP項(xiàng)目投資控制中常見問題

(一)可研估算可靠性低，導(dǎo)致投資估計(jì)不足

實(shí)踐中，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告一般由工程咨詢單位編制;設(shè)計(jì)文件及初步設(shè)計(jì)概算、施工圖設(shè)計(jì)及施工圖預(yù)算由設(shè)計(jì)單位編制;在施工合同簽署前，還需要造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)編制最高限價(jià)，通過財(cái)政部門投資評(píng)審之后才能執(zhí)行。

工作階段的劃分，有利于前期工作分階段逐步開展，但相對(duì)靠前階段工作的不足也會(huì)對(duì)靠后階段的工作產(chǎn)生較大的制約。工程咨詢單位編制可研估算時(shí)，前期資料不充分，對(duì)工程實(shí)際認(rèn)識(shí)不足，估算可靠性較差。但可研估算在一定程度上又決定了項(xiàng)目投資的上限，一旦可研估算考慮不足，會(huì)給后續(xù)工作帶來極大的不便。

PPP模式下，一般至少需在可研批復(fù)后，辦理“兩評(píng)一案”編制及審批、全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)入庫(kù)、社會(huì)資本采購(gòu)、成立項(xiàng)目公司等事項(xiàng)。從可研批復(fù)到項(xiàng)目開工跨度進(jìn)一步拉長(zhǎng)，期間市場(chǎng)的不正常波動(dòng)、技術(shù)工藝的發(fā)展升級(jí)等因素可能更會(huì)加劇可研估算對(duì)后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施的制約。

(二)PPP合同約定的投資控制責(zé)任不明確

梳理全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中公開的PPP項(xiàng)目合同不難看出，多數(shù)PPP項(xiàng)目約定最終投資額以經(jīng)審計(jì)的竣工決算總投資為準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行階段的投資控制責(zé)任劃分不明確。從政府方的角度看，增加的投資由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集，不會(huì)對(duì)其造成短期壓力;從社會(huì)資本及項(xiàng)目公司角度看，增加的投資終歸都要由政府方確認(rèn)后納入運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼計(jì)算基數(shù)，盡快完成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入回款期才是根本。

投資控制責(zé)任劃分不明確致使雙方在行政壓力下產(chǎn)生短視行為，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中投資的增加敏感性不強(qiáng)或刻意回避，最終導(dǎo)致項(xiàng)目投資超概問題積重難返。

(三)“兩招并一招”導(dǎo)致工程承包價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)缺失

PPP項(xiàng)目在完成可研批復(fù)后即可進(jìn)行社會(huì)資本遴選，受限于設(shè)計(jì)深度不足，工程承包價(jià)格在社會(huì)資本采購(gòu)過程中往往不作為評(píng)標(biāo)的核心。依據(jù)PPP相關(guān)政策及招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例，項(xiàng)目公司又可以直接委托具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會(huì)資本直接承擔(dān)相應(yīng)工程的建設(shè)任務(wù)。這在客觀上為社會(huì)資本“高價(jià)中標(biāo)”創(chuàng)造了條件，加之除了使用者付費(fèi)類型的項(xiàng)目外，項(xiàng)目公司并沒有壓低工程造價(jià)的主觀意愿，主客觀因素疊加導(dǎo)致工程承包價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的缺失。在這種情況下，項(xiàng)目公司往往以政府批準(zhǔn)的預(yù)算價(jià)格向總承包單位發(fā)包工程，對(duì)發(fā)包過程中不平衡報(bào)價(jià)等問題的限制更無從談起。

在預(yù)算價(jià)格相對(duì)初步設(shè)計(jì)概算價(jià)格下浮有限的情況下，直接以預(yù)算價(jià)格(或僅少量下浮后的價(jià)格)發(fā)包，會(huì)極大壓縮后續(xù)變更、簽證等情況下可增加投資的空間。如存在不得不實(shí)施的變更、簽證導(dǎo)致投資增加幅度較大，則會(huì)直接導(dǎo)致投資超概。

(四)項(xiàng)目公司缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

在PPP模式推廣以前，社會(huì)資本(特別是純施工類的社會(huì)資本)習(xí)慣于在工程項(xiàng)目中擔(dān)任“乙方”或承包人的角色，對(duì)項(xiàng)目管理缺乏經(jīng)驗(yàn)。這導(dǎo)致從客觀上，在PPP項(xiàng)目中作為“第一道防線”的項(xiàng)目公司在投資控制中不能主動(dòng)作為，將超概問題壓制在萌芽之中。項(xiàng)目公司缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的另一表現(xiàn)則是在政府方提出可能增加投資的變更或增加建設(shè)內(nèi)容時(shí)，不能在實(shí)施前完善手續(xù)。

三、建議

投資控制不僅僅是PPP模式下應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題，更是所有政府投資項(xiàng)目均應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的一項(xiàng)重要內(nèi)容。能否做好政府投資項(xiàng)目的投資控制，關(guān)系著財(cái)政資金的支出效率，與公共利益密切相連。

建議監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的調(diào)研，了解、匯總項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的共性問題，從投資決策流程、社會(huì)資本采購(gòu)流程、項(xiàng)目建設(shè)階段管理等各環(huán)節(jié)入手加以規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞： PPP模式 投資控制